Одна из слабых сторон современной системы налогообложения в нефтегазовом секторе (НГС) - недостаточная гибкость. Если государство и общество заинтересованы в освоении не только лучших, но и относительно худших по качеству объектов, важно дифференцировать налогообложение с учетом качественных характеристик месторождений нефти и газа. О необходимости перехода к гибкой налоговой системе говорят многие специалисты и ученые.

Но при обсуждении выгод гибкого налогообложения мало внимания уделяют издержкам перехода к такой системе. Авторы статьи предлагают соотносить выгоды и издержки, причем не только прямые, но и косвенные, без чего применение гибких подходов к налогообложению представляется малопродуктивным с позиций государства как собственника недр.

О комплексной оценке институциональных изменений в нефтегазовом секторе

А. Н. ТОКАРЕВ, кандидат экономических наук, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН,

Е. В. МАЛЫШЕВА, Новосибирский государственный технический университет

Подходы к дифференциации налогообложения

Их можно разделить на две группы: производственные и экономические.

Производственные подходы основываются на непосредственном учете параметров добычи, горно-геологических характеристик запасов, технических и технологических показателей освоения и разработки месторождений. Налоговые ставки могут дифференцироваться в зависимости от глубины залегания продуктивных пластов, производительности (дебитов) скважин, периода открытия месторождения, качества и состава добываемой продукции, стадии освоения месторождения.

стр. 77

Примером наиболее разработанного подхода, эффективно применяемого на практике в течение длительного периода, является дифференциация роялти в Канаде. Например, в провинции Альберта система взимания роялти включает гибкие формулы для расчета, которые применяются к добыче углеводородного сырья из каждой скважины и учитывают множество параметров: различия в экономике и технологии добычи нефти и газа, ценовую чувствительность, продуктивность скважин, этап освоения нефтегазовых ресурсов данной провинции; различия в качестве добываемой продукции.

В отличие от производственных, при экономических подходах специальные налоги взимаются в зависимости от уровня рентабельности или отношения накопленного дохода к накопленным расходам. Такие подходы применяются в Норвегии и Великобритании.

Каждый подход имеет свои плюсы и минусы. Обоснование дифференциации налогообложения в недропользовании при производственном подходе не всегда очевидно. Например, крупные месторождения, как правило, экономически более эффективны при разработке, но иногда они могут оказаться менее рентабельными по сравнению с мелкими из-за невыгодного местоположения или низкой продуктивности. Тогда при дифференциации налогообложения в зависимости от уровня добычи оператор маленького месторождения будет платить, например, роялти по пониженной ставке, а большого (но менее рентабельного) - по высокой.

В свою очередь, экономический подход к дифференциации налогообложения может быть невыгоден государству в условиях низких цен на углеводородное сырье, когда низок и общий уровень рентабельности добычи. В этом случае распределение доходов рентного характера может быть не вполне адекватным с точки зрения государства. При экономическом подходе необходимо применение механизма справочных цен на углеводородное сырье, которые должны периодически пересматриваться. Для поддержания работоспособности этого механизма требуются немалые издержки со стороны государства.

стр. 78

Поэтому в мировой практике ни производственный, ни экономический подход к дифференциации налогообложения обычно не применяется в "чистом" виде. Например, при экономическом подходе, как показывает опыт Норвегии или Великобритании, могут использоваться такие элементы, как роялти, гарантирующие некоторый минимальный уровень изъятия рентных доходов в пользу государства. А в рамках производственного подхода к дифференциации налогообложения могут использоваться элементы, учитывающие уровень рентабельности добычи (США).

Для перехода к гибкой системе налогообложения государству следует сопоставлять потенциальные выгоды и издержки, связанные с созданием и последующим действием налоговой системы. Причем данный анализ должен присутствовать при любом подходе к дифференциации, а также учитывать выгоды и издержки как непосредственно государства, так и недропользователей.

Выгоды и издержки применения гибких подходов

Мировая практика показывает, что при разумном построении гибкое налогообложение в нефтегазовом секторе (в отличие от унифицированного подхода, который сейчас применяется в России) имеет обоюдовыгодный характер: дополнительные выгоды получают и государство, и недропользователи.

Государство как собственник недр прежде всего обретает возможность более полного изъятия доходов, непосредственно обусловленных освоением ресурсов нефти и газа - причем не только за счет лучших, но и относительно худших по качеству объектов (эксплуатация последних, приводящая к расширению базы налогообложения, является результатом применения гибких подходов к взиманию налогов). Дополнительные выгоды государства и общества связаны с различными косвенными экономическими и социальными эффектами, которые возникают вследствие расширения масштабов хозяйственной деятельности в секторе.

стр. 79

Эффект для недропользователей (за исключением компаний, которые разрабатывают высокорентабельные месторождения) от применения гибкого налогообложения состоит прежде всего в возможности увеличения массы и нормы прибыли. Но этот рост достигается преимущественно не за счет перераспределения доходов рентного характера, а благодаря их увеличению в результате роста объемов производства, который был бы невозможен при унифицированном налогообложении.

Говоря о выгодах, нельзя забывать о том, что применение гибких подходов к налогообложению связано с рядом издержек. Для государства эти издержки связаны с разработкой подходов, а затем законов и нормативных документов по гибкому налогообложению, а также с усложнением системы администрирования. Последнее обусловлено необходимостью организации мониторинга освоения месторождений по широкому ряду геологических и технико-экономических показателей, а также контроля обоснованности издержек компаний (прежде всего, при экономическом подходе) с использованием механизмов технического регулирования.

На стадии формирования гибкой системы налогообложения важнейшую роль приобретают издержки по изменению нормативно-правовой базы, связанные с разработкой, рассмотрением и последующим принятием экономических законопроектов. Приведем некоторые оценки.

Аудиторско-консалтинговой компанией "ФБК"¹ на основе расходов федерального бюджета на функционирование законодательных органов государственной власти были оценены издержки на рассмотрение и прохождение законопроектов. Например, в 2003 г. они составили 2,6 млрд. руб. на 642 законопроекта, рассмотренных Государственной думой РФ, то есть около 4,1 млн. руб. в расчете на один законопроект.

На основе данных о тендерах, проводимых Министерством экономического развития и торговли РФ (МЭРТ) в 2003 г. и непосредственно связанных с разработкой нормативно-правовой базы, была рассчитана средняя цена подготовки "экономического" законопроекта. Она составила около 0,9 млн. руб.

¹ Экономические издержки законотворчества. Аналитический доклад. Аудиторско-консалтинговая компания "ФБК". М., 2004.

стр. 80

Оценка стоимости внесения законопроекта, предложенная экспертами фонда "ИНДЕМ", составляет 250 тыс. дол. (около 7 млн. руб.).

Разработка законопроектов для сферы недропользования - существенно более трудоемкая и затратная процедура, чем во многих других случаях. Так, по данным МЭРТ РФ, только для первых стадий процесса разработки системы гибкого налогообложения в нефтедобыче потребовалось 900 тыс. дол.²

Издержки формирования новой налоговой системы носят в значительной степени "моральный" характер. Государство обычно неохотно признает недостатки созданной системы управления и тот факт, что существующие административно-управленческие органы не в состоянии адекватно решать поставленные задачи. Перестройка норм и правил, реформирование системы управления требуют значительных усилий и времени. При этом необходимо преодолеть сопротивление компаний, не заинтересованных в новых нормах и правилах, например, разрабатывающих высокорентабельные месторождения. Такие компании обладают значительными финансовыми ресурсами и могут существенно влиять на принятие решений по переходу на гибкую систему налогообложения, лоббируя свои интересы.

При разработке и внедрении новой (обычно более сложной) налоговой системы существует риск принятия ошибочных или не вполне точных решений. Вследствие этого новые нормы и правила могут оказаться не столь эффективными, как ожидалось. Вероятность ошибки возрастает при недостатке опыта и при попытках выстроить сложную всеобъемлющую систему, которая отражала бы все особенности функционирования и развития сектора. Созданная система по качественным параметрам может оказаться достаточно эффективной, но слишком громоздкой и дорогой в "эксплуатации". В данном случае издержки риска ошибочных решений, связанных с внутренним механизмом действия системы, трансформируются в дополнительные административные издержки.

² Концепция нового механизма расчета НДПИ обойдется в 900 тыс. дол. // Время новостей. 2004. 1 ноября.

стр. 81

Издержки администрирования выходят на первый план для государства в условиях уже действующей гибкой налоговой системы. Как правило, это прямые расходы, связанные с разработкой и принятием технических регламентов и иных подзаконных актов, разносторонним мониторингом ситуации в нефтегазовом секторе и содержанием органов управления, которые занимаются контролем, учетом и сбором налогов с недропользователей. И хотя по своей абсолютной величине издержки администрирования могут быть весьма значительными, они существенно меньше тех выгод, которые получает государство в результате применения гибкой налоговой системы.

В современных условиях в России сложность оценки издержек государства на практике возникает в связи с тем, что трудно выделить расходы на отдельные направления деятельности. Кроме того, отсутствие опыта реализации гибких систем налогообложения, раздельного учета нефтегазовых операций по объектам и скважинам, рыночного механизма ценообразования нефти позволяют делать лишь оценочные суждения о величине тех или иных затрат государства. Переход к гибкой налоговой системе связан с усилением жесткости комплекса институциональных условий в сфере налогообложения (контроль издержек производства и цен) и недропользования (контроль процессов разработки месторождений и экологической безопасности). Поэтому имеет смысл сопоставить издержки администрирования при различной степени жесткости институциональных условий, которые определяются развитостью систем регулирования, полнотой действующих норм и правил.

Сравнение издержек при двух подходах

Это можно сделать на примере двух крупных нефтегазодобывающих регионов мира: Ханты-Мансийского автономного округа в России (мягкие институциональные условия функционирования нефтегазового сектора) и канадской провинции Альберта (жесткие институциональные условия). Расходы Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам администрации Ханты-Мансийского АО составили

стр. 82

в 2005 г. более 660 млн. руб. Добыча в этом же году на территории округа достигла 267,9 млн. т нефти и более 27,5 млрд. м³ газа. Соответственно, затраты на единицу добытого углеводородного сырья оцениваются на уровне 2,3 руб. в расчете на 1 т нефтяного эквивалента. Эти показатели представляют собой оценку величины удельных затрат на мониторинг и контроль процессов освоения недр при отсутствии дифференциации в налогообложении нефтедобычи. В канадской провинции Альберта расходы Департамента энергетики (в составе Министерства энергетики, которое занимается регулированием сектора) в том же году составили около 109 млн. кан. дол. В результате удельные издержки при жестких институциональных условиях оцениваются на уровне 12 - 14 руб./т нефтяного эквивалента (с учетом добычи природного газа и битуминозных песков), то есть в 5 - 6 раз выше, чем при мягких (Ханты-Мансийский АО).

С точки зрения практической реализации тех или иных подходов к дифференциации налогообложения, необходимо учитывать и дополнительные издержки, возникающие непосредственно в нефтегазовом секторе. При разработке и применении гибкой налоговой системы издержки недропользователей включают: технические издержки; издержки администрирования; издержки, вызванные усилением системы государственного мониторинга и контроля.

Технические издержки связаны с установкой и эксплуатацией дополнительного оборудования, например контрольно-измерительного, что является необходимой предпосылкой для организации раздельного учета объемов производимой продукции и затрат по объектам разработки: месторождениям, залежам, а возможно, и скважинам.

Издержки администрирования выражаются, главным образом, в усложнении функций учета и отчетности (бухгалтерской, финансовой, налоговой, статистической) в рамках добывающих компаний. При переходе к гибкой системе налогообложения в компаниях нефтегазового сектора может возникнуть необходимость развертывания дополнительных систем учета, изменения структуры управления, переподготовки кадров.

стр. 83

Издержки недропользователей, связанные с усилением системы государственного мониторинга и контроля (повышение жесткости институциональных условий), могут быть весьма разнообразными. Прямые издержки (расходы) обусловливаются необходимостью более строгого соблюдения требований лицензионных соглашений, технологической дисциплины, экологических нормативов, а соответственно, применением дополнительного или более дорогостоящего оборудования и повышения квалификации персонала. Для иллюстрации можно привести пример различий в уровне расходов на охрану окружающей среды у компаний, работающих в мягких и жестких институциональных условиях. Так, удельные экологические издержки российской компании "ЛУКойл" в 2004 г. составляли 100,6 руб./т добытой нефти, "Сургутнефтегаза" - 136 руб./т, тогда как у норвежской нефтегазодобывающей компании Norsk Hydro - около 6,8 евро/т, или более 230 руб./т.

Косвенные издержки (уменьшение доходов) для недропользователей могут выражаться в сокращении чистой прибыли в результате перераспределения доходов рентного характера - увеличения доли государства в данных доходах. Такого рода издержки более вероятны в случае разработки высокорентабельных месторождений, отдача от которых для государства при негибкой налоговой системе может быть не вполне адекватной. Косвенные издержки сектора в связи с применением гибких налоговых механизмов покажем на примере компании "ЮКОС", которая в начале 2000-х годов разрабатывала высокопродуктивные месторождения. Введение нового унифицированного налога на добычу полезных ископаемых привело к тому, что удельные налоговые платежи "ЮКОСа" (без налога на прибыль) снизились с 28,1 до 22,5 дол./т.

Приведенные примеры подтверждают тот факт, что реализация гибких налоговых систем связана с дополнительными издержками как со стороны государства, так и компаний-недропользователей. Тем не менее использование гибких систем налогообложения в нефтегазовом секторе, как показывает опыт многих стран, в целом яв-

стр. 84

ляется выгодным и для государства, и для недропользователей: стороны окупают свои издержки за счет получения дополнительных доходов, вовлечения в хозяйственный оборот новых ресурсов углеводородного сырья. Проводя институциональные преобразования в нефтегазовом секторе (включая разработку и реализацию гибких подходов к налогообложению), государство должно ориентироваться на эффективность проводимой политики, то есть учитывать соотношение потенциальных выгод и затрат для всех участников процессов недропользования (рисунок).

Выгоды и издержки применения гибких подходов к налогообложению нефтегазового сектора

стр. 85

Экономическая оценка вариантов изменения институциональных условий

В секторе экономических проблем развития Западно-Сибирского нефтегазового комплекса ИЭиОПП СО РАН разработан методический подход, который позволяет оценивать издержки и выгоды, связанные с применением той или иной налоговой системы в институциональных условиях разной степени жесткости³. Одна из задач, которая решается с использованием данного методического подхода, состоит в оценке различных институциональных условий в сфере использования нефтегазовых ресурсов. Основные направления изменения последних, с точки зрения повышения социально-экономических выгод освоения недр для общества, должны быть связаны с переходом от мягких институциональных условий в сфере пользования недрами к более жестким, и от унифицированного налогообложения к гибкому, основанному на экономическом подходе.

Результаты расчетов, проведенных на примере проекта освоения одного нефтяного месторождения, показывают, что по мере ужесточения институциональных условий наблюдаются нелинейный ускоряющийся рост издержек государства, связанных с поддержанием соответствующего режима налогообложения и недропользования, и замедляющийся рост величины дополнительных выгод. Максимальный уровень издержек характерен в случае полноценной реализации системы гибкого налогообложения, основанной на экономическом подходе (включая налог на сверхприбыль). При этом уровень рентабельности освоения месторождения для недропользователя приближается к минимально допустимому значению - 15%.

Отсюда следует вывод, что реализация гибких подходов к налогообложению нефтегазового сектора должна происходить поэтапно, а каждый ее шаг должен быть синхронизирован с мероприятиями по реформированию других

³ Крюков В. А., Токарев А. Н. Особенности недропользования в России: анализ с позиции институционального подхода // Вестник НГУ. Серия: Социально-экономические науки. 2005. Т. 5, вып. 2. С. 110 - 123.

стр. 86

элементов системы регулирования, с развитием рынка углеводородов. Необходим учет взаимосвязанности и взаимообусловленности норм и правил в сфере налогообложения и сфере пользования недрами. Выгоды государства и недропользователей зависят не только от того, на основе каких налогов построена система налогообложения, но также и от степени развития системы государственного регулирования сектора, включая мониторинг и контроль как в сфере недропользования, так и налогообложения.

Действующая у нас в нефтегазовом секторе унифицированная (негибкая) налоговая система соответствует современным российским условиям: при относительно мягких институциональных условиях гибкие налоговые системы не будут эффективными. Дифференциация налоговой системы должна проводиться с одновременным усилением государственного контроля в сфере как недропользования, так и налогообложения. Отсутствие должного контроля хотя бы в одной из этих сфер сведет на нет усилия государства по реализации гибких налоговых систем - особенно построенных на экономических принципах.

Производственный же подход к дифференциации налогообложения становится эффективным при жестких институциональных условиях в сфере недропользования. При этом возрастают издержки государства на мониторинг и контроль процессов разработки месторождений, но сокращаются издержки, вызванные оппортунистическим поведением недропользователей, - "управлением" производственными показателями, "оптимизацией" уровня налоговой нагрузки.

Рост социально-экономических выгод сочетается с приемлемым уровнем рентабельности освоения месторождения для инвестора. Важно, чтобы повышение жесткости институциональных условий применительно к месторождениям, находящимся на поздних стадиях освоения, и низкорентабельным объектам обязательно было компенсировано повышением гибкости системы налогообложения. В этом случае и общество в целом, и нефтегазовые регионы получат реальные дополнительные социально-экономические эффекты (вместо гипотетических прямых налоговых выгод).

Permanent link to this publication: